«Управленческая преемственность на Кубани выглядит демонстративной». Интервью с Александром Кыневым, автором книги «Кто и как управляет регионами России»

В конце февраля в Краснодаре прошла презентация книги Александра Кынева «Кто и как управляет регионами России». В ней политолог обобщил многолетние наблюдения за избирательными процессами, деятельностью региональных властей и кадровыми изменениями. Редактор Юга.ру Денис Куренов поговорил с Александром Кыневым о том, почему Краснодарский край остается одним из самых управляемых регионов России, что мешает объективному анализу Северного Кавказа и как СВО повлияла на отношения Москвы с регионами.

Ваша книга посвящена анализу системы управления в регионах России. В нашей стране более 80 субъектов федерации — внушительный масштаб. Как вам удается отслеживать политическую динамику во всех регионах?

— Разумеется, любой специалист лучше ориентируется в одних регионах и хуже — в других.

Я, конечно, не могу ежедневно в реальном времени отслеживать статистику по каждому субъекту. Но как минимум раз в год, в начале января, я анализирую данные по всем регионам — даже по тем, которые долго не попадали в фокус. Проверяю статистику, изменения в составе администраций, общую политическую ситуацию.

Следить за этим мне помогает многолетний опыт. Я занимаюсь регионами почти 30 лет — это непрерывная работа, постоянные поездки, командировки. Кроме того, я руководил крупными всероссийскими мониторинговыми проектами, поэтому привык работать с большими объемами данных. Их обновление — задача проще, чем сбор информации с нуля.

Другое дело, что в России очень мало специалистов, которые системно занимаются региональными мониторингами на протяжении многих лет. Это трудоемкий процесс, требующий комплексного подхода. Конечно, я не могу сказать, что одинаково хорошо знаю все регионы. Но стараюсь держать ситуацию в поле зрения.

Какие регионы России наиболее сложны для анализа и почему?

— Наибольшие трудности возникают при изучении регионов с наименьшим уровнем независимой общественной активности. Главный источник информации — независимые СМИ и аналитические материалы, которые напрямую связаны с политической конкуренцией. Если в регионе есть активные общественные организации, проходят конкурентные выборы, задействовано большое число аналитиков и экспертов, то это неизбежно отражается в публикациях: книгах, статьях, докладах, исследованиях. В таких случаях найти материалы гораздо проще.

Сложнее всего анализировать регионы, где политическая конкуренция отсутствует или сведена к минимуму, а ключевые процессы регулируются неформальными договоренностями. В таких субъектах не только мало независимой аналитики — зачастую даже официальные данные носят формальный характер. Статистика вроде «выдвинуто столько-то кандидатов, из них столько-то женщин» ничего не говорит о реальной политической динамике.

Даже если независимая информация в подобных регионах есть, она нередко оказывается маргинализированной. Когда нормальная конкуренция вытеснена за пределы легального поля, люди, пытающиеся ее освещать, сами оказываются на периферии, а их анализ может становиться экстремальным, ангажированным и недостаточно объективным.

Мой опыт показывает, что особенно сложно собирать независимую аналитику по республикам Северного Кавказа. Источников, способных ее производить, там практически нет: официозу это не нужно, а если что-то и готовится, то исключительно для внутреннего пользования, в виде бюрократических отчетов. Альтернативные данные от правозащитников, как правило, относятся к другому жанру и не всегда могут заменить полноценный аналитический разбор.

Также сложны для анализа удаленные регионы, где фактически отсутствует независимая политическая жизнь, нет незавимиых СМИ и экспертов. Например, Чукотка. Попробуйте найти объективные исследования по этому региону — это практически невозможно. Там замкнутая закапсулированная элита, отсутствие независимых субъектов и минимальная политическая конкуренция.

Еще один пример — Еврейская автономная область. Это малонаселенный, малозначимый для крупных политических игроков регион, в который не вкладываются серьезные ресурсы. Там нет мощных вузов, исследовательских центров, независимой экспертизы.

Похожая ситуация в Тыве: независимых аналитиков практически нет, а получить объективное мнение от чиновников невозможно — официальные данные часто не отражают реальной картины.

В книге «Кто и как управляет регионами России» вы прослеживаете эволюцию регионального управления: от относительной автономии губернаторов 1990-х годов до централизованной модели, так называемой «менеджеризации» власти, начиная с 2010-х. Сохранились ли в современной России «оазисы» прежней региональной самостоятельности?

— Прежде всего, важно понимать, что, несмотря на централизованный контроль и жесткую унификацию, Россия остается крайне разнородной страной. Федеральные нормы накладываются на разные политические культуры, структуры элит и традиции управления. Регионы, привыкшие к большей самостоятельности и политической конкуренции, сохраняют определенную степень конкурентности и сегодня. А там, где исторически доминировали закрытые элитные договоренности и патриархальная модель управления, уровень конкуренции остается минимальным.

Многим кажется, что политическая система везде одинакова, но это не так (особенно таким предубеждением грешат оппозиционеры). Время от времени мы видим аресты чиновников, неожиданные победы независимых кандидатов на муниципальных или региональных выборах. Это происходит реже, чем раньше, но такие события продолжают случаться, что говорит о наличии некоторого внутреннего разнообразия.

Как же происходил переход от относительной свободы губернаторов к жестко централизованной модели?

— В девяностые федеральный центр был слаб: нехватка ресурсов, низкие рейтинги, конфронтация между президентом и парламентом. Это заставляло Москву договариваться с регионами. Местные элиты, как правило, были более консолидированы и устойчивы, а потому могли выторговывать автономию. Центр закрывал глаза на злоупотребления и коррупцию в обмен на поддержку на федеральных выборах. Губернаторы получали карт-бланш: главное — обеспечить нужные результаты, особенно на президентских выборах 1996 года.

Однако эта модель привела к тому, что к концу девяностых региональные элиты усилились настолько, что стали представлять угрозу центру. Их экономическая самостоятельность переросла в политические амбиции — например, создание блока «Отечество — Вся Россия» и участие в думской кампании 1999 года. Как только стало ясно, кто станет следующим президентом (Владимир Путин), Кремль начал системную работу по ослаблению региональных элит.

С 2000 года у губернаторов стали забирать полномочия:

• Они потеряли влияние на назначение глав региональных силовых структур (МВД, прокуратура).
• Был изменен порядок формирования Совета Федерации, лишивший их прямого представительства.
• Они утратили иммунитет и контроль над силовиками.

В 2004 году выборы губернаторов отменили, что окончательно лишило их собственной легитимности. Центр начал вмешиваться в кадровую политику регионов, вводя согласование ключевых назначений через федеральные ведомства, особенно в экономическом блоке. Параллельно шло перераспределение активов: федеральные финансово-промышленные группы и госкорпорации вытесняли местный бизнес.

К 2012 году выборы губернаторов формально вернули, но уже с жестким контролем через муниципальный фильтр, позволяющий отсеивать неугодных кандидатов. Именно с этого момента можно говорить о «менеджеризации» власти: губернаторы стали больше напоминать назначенных управленцев, чем самостоятельных политиков.

Губернаторы 1990-х имели экономические ресурсы, формировали собственные команды, контролировали региональные СМИ. Современные губернаторы, напротив, почти не имеют автономии: их могут назначить или уволить в любой момент, а ключевые заместители назначаются через Москву и подчиняются сразу двум центрам. Среди действующих губернаторов 58% — «варяги» (люди, ранее не работавшие в регионе), среди их заместителей — 28%. Это резко снижает влияние местных элит.

Разумеется, степень вмешательства центра варьируется. Если регион стабилен и управляем, Москва может действовать мягче. А там, где были коррупционные скандалы или конфликты (например, арест губернатора), контроль усиливается, ротация кадров идет быстрее, а число «варягов» в управлении возрастает. Но в целом модель остается жестко централизованной: центр моментально включает механизмы контроля при малейших признаках нестабильности.

Если говорить конкретно о Краснодарском крае, как бы вы охарактеризовали его в контексте этих процессов?

— Краснодарский край входит в небольшую группу регионов, где практически не было жестких кадровых ротаций. Это один из самых стабильных регионов с точки зрения управленческой преемственности. В девяностые губернаторы сменялись довольно часто (Дьяконов, Харитонов, Егоров, Кондратенко), но с 2000 года в крае было всего два главы — Ткачев и Кондратьев. На общем фоне это выглядит как демонстративная стабильность.

Более того, кадровый состав администрации края тоже устойчивее, чем в большинстве других регионов: в ней практически нет «варягов», все ключевые фигуры — местные.

Почему так? Главная причина, на мой взгляд, в том, что регион демонстрирует управляемость. А стабильность власти в данном случае — залог сохранения этой управляемости. В Москве прекрасно понимают цену этой стабильности и не хотят допустить, чтобы ситуация вышла из-под контроля. Любые вопросы к процентам на выборах или другим показателям могут стать поводом для кадровых решений. Пока же центр, похоже, доволен ситуацией и лишь периодически держит местных чиновников в тонусе, в основном через точечные уголовные дела.

Краснодарский край — один из немногих регионов (наряду с республиками Северного Кавказа), где ни разу не было губернатора-«варяга» и где их практически нет в администрации. Сегодня таких регионов буквально единицы.

Сейчас активно обсуждается, останется ли Вениамин Кондратьев на следующий срок. Как вы оцениваете его перспективы?

— Его кандидатура уже согласована на федеральном уровне. И, в принципе, серьезных причин для его замены я не вижу. Как правило, смена губернатора происходит в случае утраты управляемости, громких публичных конфликтов федерального уровня, столкновений с крупными элитными группами или серьезных проблем с силовиками. В Краснодарском крае ничего из этого не наблюдается.

Да, определенные проблемы есть, но они не критичны. Например, история с мазутом не подпадает под критерии, которые могли бы повлиять на судьбу губернатора. Недовольство застройщиков тоже не играет решающей роли — это не та группа влияния, которая определяет кадровую политику такого уровня. Они могут создавать информационный шум, но это не вопрос, затрагивающий большинство населения или вызывающий тревогу у центра.

Кроме того, Краснодарский край — регион большой, сложный, третий в стране по числу избирателей после Москвы и Московской области. Найти фигуру, которая устроила бы всех заинтересованных игроков, крайне непросто. Здесь уже сложились понятные правила игры, устоявшийся баланс интересов. Без серьезного интересанта в федеральной элите вопрос смены губернатора просто не возникнет.

Какую роль играет казачество в управлении Краснодарским краем? Это самостоятельный политический субъект или скорее инструмент региональной власти?

— Мне кажется, казачество — это в большей степени имиджевая история, нежели реальный политический институт. Его роль связана скорее с формированием региональной идентичности и патриотического образа Кубани, чем с управленческими процессами. С практической точки зрения, казачество не оказывает значимого влияния на систему власти. Более того, любые структуры, обладающие собственной политической волей, скорее работают на ослабление существующей системы, а не на ее укрепление. Власть всегда стремится быть единственным центром силы, поэтому казачество остается в рамках культурно-массовой работы, но не выходит на уровень реального политического влияния.

То есть казачество скорее является идеологическим конструктом, символом консервативных ценностей? Интересно, что эта структура масштабировалась и на федеральный уровень с созданием Всероссийского казачьего общества...

— На федеральном уровне казачество не оказывает никакого влияния на политические процессы. В Краснодарском крае — да, традиционно один из заместителей губернатора курирует казачье войско, эта практика идет еще со времен Ткачева. Между властью и казачеством существует своего рода патронажная система: оно получает определенные преференции в обмен на лояльность. Но это, скорее, форма лоббизма, чем полноценное участие в управлении регионом. Можно ли сказать, что у лидеров казачества есть реальные властные полномочия? Нет. Их роль скорее сводится к тому, чтобы напоминать: «Мы вас поддерживаем, помогите нам».

А если говорить об Олимпиаде в Сочи: какое влияние она оказала на систему управления Краснодарским краем? Можно ли считать ее своего рода проверкой эффективности региональной власти?

— Повышение качества управления связано не только с Олимпиадой, но и с общим трендом на «менеджеризацию» региональной власти. В последние годы федеральный центр все активнее вмешивается в формирование региональных администраций по отраслевому принципу — в сферах природных ресурсов, здравоохранения, образования и других. Назначение профильных региональных чиновников теперь согласуется с Москвой, этот механизм закреплен законом о публичной власти. Плюс высокая ротация кадров и назначение внешних управленцев способствуют росту профессиональных стандартов. Сейчас чиновникам приходится работать в рамках отраслевых требований, что повышает общий уровень компетентности.

В девяностые качество работы региональных администраций порой вызывало чувство глубокого ужаса. Сегодня, при всех недостатках, есть система стандартов, которой приходится следовать. Это касается и Кубани. В целом, региональные власти сейчас работают профессиональнее, чем 15-20 лет назад.

Что же касается Олимпиады, то ее влияние ощущалось прежде всего в притоке федеральных денег и привлечении крупных подрядчиков, которые были заинтересованы в эффективном взаимодействии с властью. Естественно, это стимулировало повышение уровня управляемости как на региональном, так и на муниципальном уровне.

Изменилась ли система кардинально? Сложно сказать, не живя там постоянно. Но как человек, приезжающий со стороны, могу отметить: общее состояние инфраструктуры и уровень организации в Сочи улучшились. Хотя если сравнивать, например, сферу сервиса — гостиницы, рестораны, туризм — с Москвой или Петербургом, разница все равно остается ощутимой.

От стабильности Краснодарского края перейдем к другому региону юга России — Республике Адыгея. Я застал конец президентства Хазрета Совмена и помню его значительную популярность среди населения. При этом у него были серьезные конфликты с местными элитами. Как бы вы охарактеризовали тот период и фигуру Совмена?

— Да, этот случай я разбирал в своей книге. Конфликт Хазрета Совмена с Госсоветом Адыгеи был одним из немногих открытых противостояний между губернатором и региональным парламентом в 2000-е годы — таких случаев было меньше десятка. Это уникальная история: в отличие от большинства региональных лидеров, Совмен пришел в политику из крупного бизнеса и не был обязан своей карьерой старой номенклатуре. Соответственно, он действовал так, как сам считал нужным, а не в рамках устоявшихся правил.

Это привело к конфликту: он пытался решать проблемы напрямую, без политического опыта и понимания внутренних механизмов. Это выражалось, в частности, в кадровой нестабильности — премьеры менялись один за другим. Кроме того, он не умел договариваться с местной элитой, порой выносил в публичное поле те вопросы, которые обычно решаются неафишируемо. Москва наблюдала за этим с недоумением, и в итоге, по окончании срока, его не переназначили. На смену пришел Асланчерий Тхакушинов.

По сути, история Совмена была полуромантической: человек, заработавший крупное состояние, решил попробовать себя в политике в родном регионе, но столкнулся с тем, что бизнес и политика — совершенно разные искусства.

Вы упоминали республики Северного Кавказа как исключение из общей тенденции централизации. Что отличает их от других регионов в этом плане? Есть ли существенные различия между самими кавказскими республиками?

— Федеральное вмешательство усиливается и в этих регионах, особенно если сравнивать с тем, что было раньше. Например, в Дагестане два последних главы республики — Васильев и Меликов — пришли извне местной элиты. Их назначение сопровождалось попытками ввести в региональное правительство внешних управленцев, чего ранее не происходило. В Ингушетии премьер-министр уже долгое время — человек не из региона, его заместители тоже не всегда местные.

Республика Карачаево-Черкесия — еще один пример. Дело Рауфа и Рауля Арашуковых, очевидно, стало сигналом из Москвы о том, что уровень автономии местных элит имеет свои пределы. Это была попытка центра показать, что есть границы допустимого в вопросах власти и коррупции.

При этом в целом местные элиты на Кавказе остаются гораздо более автономными, чем в других регионах России. В Чечне «варягов» не было и нет, в Кабардино-Балкарии тоже, в Северной Осетии все ключевые фигуры — местные. Однако федеральный центр внимательно следит за ситуацией и периодически вмешивается, как это было в Дагестане и Ингушетии.

Повлияла ли специальная военная операция на отношения между федеральным центром и регионами?

— Если говорить в целом, то за последние три года приоритеты центра заметно сместились. Особенно в первые два года СВО внутренней политике уделяли меньше внимания — в фокусе были экономика, внешняя политика, санкции. В результате кадровые вопросы в регионах отошли на второй план. Это видно по статистике: в 2022–2023 годах число губернаторских замен было минимальным, меньше обычного меняли и руководителей администраций.

Однако с прошлого года центр снова начал активнее заниматься внутренней политикой, что, вероятно, связано с тем, что СВО входит в фазу относительной стабилизации. В 2024 году мы уже увидели 13 губернаторских отставок — это гораздо больше, чем 5–6 в предыдущие два года. Сейчас федеральные власти постепенно возвращаются к региональной повестке, и откладывавшиеся ранее вопросы вновь становятся актуальными.

А что насчет «новых» регионов? Входит ли их анализ в сферу ваших исследований?

— Ситуация там крайне сложна для объективного изучения из-за нехватки независимой информации. Достоверных источников, которым можно полностью доверять, практически нет. Украинские ресурсы можно использовать как один из инструментов, но к их данным приходится делать слишком много оговорок. В таких условиях адекватно оценивать процессы очень трудно.

Каким, на ваш взгляд, может быть дальнейшее развитие ситуации в этих регионах, если предположить завершение активной фазы СВО?

— Судя по последним полутора годам, линия разграничения вряд ли изменится радикально — она остается практически неизменной, что говорит об отсутствии у сторон достаточных сил для кардинального перелома. Скорее всего, в этих границах она и стабилизируется. Затем начнется процесс постепенной интеграции этих территорий, но он потребует значительного времени. Очевидно, что нам предстоит с этим жить и постепенно разбираться в новой реальности. Пока я не вижу вариантов развития событий, при которых ситуация кардинально изменится.

И последний, более общий вопрос. Вы занимаетесь политологией с середины девяностых. Как за это время изменилась работа исследователя-регионоведа? Можно ли сказать, что из-за изменения политической конъюнктуры ваша профессия трансформировалась?

— Региональная политология — это сфера, в которой критически важен накопленный опыт. Здесь нельзя просто выучить теорию и стать специалистом. Глубокое понимание процессов приходит через практическую работу: поездки, интервью, участие в проектах. Россию нужно «исходить ножками», иначе реальная картина останется неполной. Это касается многих профессий — хирург не может стать хорошим врачом, просто читая учебники, ему нужно сначала пройти через стажировку, набить руку.

Сегодня сложность в том, что политическая конкуренция практически исчезла, а значит, меньше площадок, где можно получать опыт. Конкурентная среда — лучший тренажер: работа с разными участниками, реальные ошибки, разбор сложных кейсов. А когда все заранее предрешено, учиться не на чем. Поэтому молодым политологам сейчас крайне сложно входить в профессию. Мы видим, что в российской публичной политологической среде почти не появляется новых лиц — это закрытое сообщество, где основные эксперты известны уже давно.

Чтобы стать профессионалом в этой сфере, нужно пройти долгий путь. Это не шоу-бизнес, где достаточно выпустить одну удачную песню, чтобы тебя узнали. Здесь важен накопительный эффект: сначала ты должен проделать огромный объем работы, а уже потом тебя начинают воспринимать как эксперта.

Александр Кынев — российский политолог, специалист по региональным политическим процессам России и стран СНГ, исследователь политических партий, выборов, партийных и избирательных систем, политический консультант, общественный деятель.

Книга «Кто и как управляет регионами России: Система управления и административная устойчивость власти российских регионов» вышла летом 2024 года в издательстве «Рутения». В ней подробно анализируются изменения правил, по которым формировались региональные администрации после распада СССР.

Краснодарскую презентацию книги организовала общественная организация «Правовая Россия».